דיני איחוד וחלוקה: "הפרשות" לצרכי ציבור

"הפרשות" לצרכי ציבור לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק מאת עוה"ד אבי פורטן וברק שוורץ, מחלקת תכנון ובניה, אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות'

מעט משפט משווה: איחוד וחלוקה

1. ההוראות בעניין הליכי איחוד וחלוקה של מקרקעין מצויות כיום בסעיפים 128-120 בסימן ז' שבפרק ג' לחוק התכנון והבנייה. במהלך חלוקה מחדש מאוחדות החלקות השונות ומחולקות מחדש למגרשי-בנייה. הליך זה עשוי לגרום לשינוי בגודל החלקות, בגבולותיהן ובזהות בעליהן.

2. המונח "איחוד וחלוקה" הוא תרגום של המונח הגרמני "UMELEGUNG" שלא נמצא בשימוש כיום. המונח "חלוקה חדשה" מקביל במשמעותו ל"Land Readjustment", כינוי המקובל כיום בעולם לתיאור הליך איחוד וחלוקה.[1]

3. ככל הידוע, השימוש הראשון בהיסטוריה בכלי של החלוקה החדשה נעשה בגרמניה בסוף המאה ה-19, כיוזמה של בעלי קרקעות שביקשו לארגן מחדש את הבעלויות שלהם בקרקע כדי להגיע לשימוש חקלאי מיטבי. לאחר מכן, נעשה שימוש במנגנון במטרה להפוך קרקעות למתאימות לבנייה. הכללים הוסדרו לראשונה בחוק בשנת 1902 בפרנקפורט. בתקופת מלחמת העולם השנייה, נעשה שימוש מסיבי בכלי האיחוד והחלוקה כדי לשקם אזורים שנהרסו ולהגדיל את מלאי הדירות (שם, בעמ' 4).

4. מדינות אירופאיות נוספות שבהם המנגנון של האיחוד וחלוקה מעוגן בחוק הן שוודיה, שוויץ, דנמרק, בלגיה פנלנד ואוסטריה. עם השנים, השימוש באיחוד וחלוקה דעך באירופה אך הוא עדיין נחשב לכלי מרכזי בגרמניה, במיוחד באזורים של התחדשות עירונית (שם, שם).

5. המדינה המרכזית שהשתמשה באיחוד וחלוקה במזרח הרחוק היא יפן, שהפכה את האיחוד וחלוקה לכלי להתחדשות עירונית ושיפור ופיתוח תשתיות, דבר שעוגן בתקנות משנת 1868. עם השנים, יפן השתמשה במנגנון של איחוד וחלוקה כתחליף להפקעה, וכללי האיחוד וחלוקה שימשו ככלים לפיתוח אזורים מבונים, בנייה למגורים, מסילות ברזל ומערכות הסעת המונים. השימוש באיחוד וחלוקה נפוץ  גם בדרום קוריאה. בשנות השמונים החלוקה החדשה שימשה שם לפרויקטים של פיתוח עירוני (שם, בעמ' 5).

6. בהודו השתמשו בחלוקה חדשה לפי הדגם הגרמני וזה עוגן בחוק בבומבי כבר בשנת 1915, דבר שגרם לעליית ערכי הקרקע פי ארבע (שם, בעמ' 6).

7. בריטניה נושאת בתפקיד פרדוקסאלי בהקשר של חלוקה חדשה. מחד, דחה פרלמנט בריטניה את הרעיון של חלוקה חדשה, בין היתר כנראה בשל היחס המסורתי הקשיח בבריטניה לבעלות על קרקע. מאידך, נציגי בריטניה ברחבי האימפריה אהבו ככל הנראה את ההסדר ועל כן ייבאו אותו לארצות החסות – ביניהן ישראל, בחקיקה המנדטורית (שם, בעמ' 5).

8. דבר החקיקה המנדטורי הראשון שהסדיר בפלשתינה את דיני האיחוד וחלוקה הוא פקודת בניין ערים משנת 1936 (סעיף 11 לפקודה זו). הפקודה לא קבעה כללים לאיחוד ללא הסכמה, אך בפועל שינוי הגבולות לפי הפקודה לא היה טעון הסכמת בעלי העניין. מנגד, אסרה הפקודה על ביצוע איחוד שיביא לשיתוף כפוי בין בעלי החלקות. השינוי העיקרי שחל בדיני האיחוד וחלוקה בישראל התרחש בתיקון שבוצע בשנת 1957 לפקודת תכנון ערים, בו הוספו כללים בעניין איחוד וחלוקה ללא הסכמה במטרה להתניע הליכי תכנון ולמנוע קיפאון. כן קבע התיקון את כלל השוויון היחסי בחלוקה מחדש ואת החובה לשלם תשלומי איזון במקרה שבו לא התקיים הכלל. הפקודה כנוסחה אחר התיקון היא הבסיס לדיני האיחוד וחלוקה המוכרים לנו כיום, עת הסעיפים יובאו מן הפקודה אל סימן ז' בפרק ג' לחוק התכנון והבניה.

הדין הקיים בישראל: איחוד וחלוקה

9. על פי הפסיקה, "מנגנון האיחוד והחלוקה נועד לשמש שתי תכליות מרכזיות: ראשית, בא מנגנון זה לשרת צרכים תכנוניים במצבים בהם נדרש לבצע חלוקה יעילה יותר של החלקות בתוך מרחב מסוים על מנת להתאים את החלוקה לצרכים התכנוניים.... תכלית שניה של מנגנון זה היא חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי מקרקעין בתחומיה של תכנית" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה  (פורסם בנבו, 18.3.2007) (להלן – עניין בוכניק)).

10. "מדובר אפוא במנגנון שתכליתו העיקרית היא תכנונית, והוא נועד לקדם אופטימיזציה של התכנון ולהקל על יישומו, תוך שחרור התכנון מאילוצים הנובעים מסוגיית הבעלות בקרקע" (עע"מ 9403/17 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' כרמלי, פסקה 54 (פורסם בנבו, 26.6.2019) (להלן – עניין כרמלי)).

11. הליכי איחוד וחלוקה ניתן לבצע בהסכמת בעלי המגרשים ושלא בהסכמת בעליהם. העיקרון המרכזי החל על הליכי איחוד וחלוקה קבוע כיום בסעיף 122 לחוק התכנון, לפיו יש לשמור על השווי היחסי של בעלי החלקות ב"מצב הנכנס" למצבם לאחר החלוקה מחדש ושינוי היעוד ("מצב יוצא"), לרבות באמצעות חיוב בתשלומי איזון ככל שאלה נדרשים (בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 764 (1992)).

12. תכנית הכוללת הוראות בדבר איחוד וחלוקה צריכה לכלול טבלת הקצאה ואיזון על פי הקריטריונים הקבועים בתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), תשס"ט-2009. טבלאות הקצאה ואיזון בתכנית איחוד וחלוקה שלא בהסכמת הבעלים, צריכה להיערך בידי שמאי מקרקעין (תקנה 4 לתקנות אלה).

13. סעיפים 128-120 לחוק התכנון "אינם מזכירים כלל את הצורך בהקצאת קרקעות לשטחי ציבור בשטח נשוא האיחוד והחלוקה. ואולם, ... דומה שאין חולק, בעקבות פסיקה רבת שנים כי במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה ניתן לאחד מגרשים, לבצע תיאומים שונים ותשלומי איזון ו'להפריש' (כפי הביטוי המקובל) מקרקעין לצרכי ציבור ולבסוף לחלק מחדש, בתוך שטח התכנית את המגרשים לבעליהם. [...] . כך, ולאורך שנים, נלקחו מקרקעין לצרכי ציבור, במסגרת תכניות איחוד וחלוקה מחדש והדברים הם בגדר פרקטיקה נוהגת" (לשון עניין בראון, פסקה 5).

14. בעניין בר[2] נעשתה חלוקה ואיחוד מחדש בתכנית, תוך הפרשת שטחים לצרכי ציבור, והגדלה ניכרת של אחוזי הבניה. בפסק דינו משנת 1970 קבע בית המשפט העליון כי "הברירה היא בין הפקעה ותשלום פיצויים לבין ביצוע תכנית של חלוקה חדשה, שאינה מצריכה הוצאת כספי ציבור ומפצה את הבעלים בדרך אחרת (על-ידי הגדלת מספר הקומות ואחוזי הבניה בכל קומה). אין פלא שרשויות התכנון בחרו בחלופה השניה, ואין מניעה שהן תנהגנה כך, ובלבד שתישמרנה זכויותיהם החוקיות של הבעלים."

15. לאחר פסק הדין בעניין בר התקבל העקרון כי בתכנית לאיחוד וחלוקה ניתן ליטול מקרקעין לצרכי ציבור, ותכנית כזו עשויה להיות משולבת בשינויים תכנוניים נוספים. בעניין איראני[3] קבע בית המשפט העליון כך:

"לפי סעיף 26 לחוק [התכנון והבניה], מוסמכת הוועדה המקומית להקנות לעצמה מקרקעין הן בהפקעתם והן 'בדרך אחרת'. וכבר נפסק, שהליך של איחוד וחלוקה חדשה, הנכפה על-ידי הוועדה המקומית על בעלי המקרקעין, הינו בגדר 'דרך אחרת' לגיטימית להקנות לעצמה את המקרקעין; והיא רשאית לנקוט בהליך כזה גם כשהשימוש בו מכוון, אך ורק, לנגוס מן המקרקעין את הקרקע הדרושה לה למימוש יעדים ציבוריים, תוך הימנעות מהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים ... ."

16. הליכי איחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק התכנון והבניה מטרתם, אפוא, לאפשר למוסדות התכנון להתאים את המגרשים שבתכנית לדרישות התכנון החדשות ולהפריש אגב כך שטחים לצרכים המתחדשים של הציבור.

קביעת מתחם האיחוד והחלוקה: בין "צורך מקומי" ל"צורך ארצי"

1. כמעט בכל תכנית לחלוקה מחדש מתעורר הצורך בהפרשת שטחים לצורכי ציבור.
שכן הליכי החלוקה מחדש מביאים עימם, בדרך כלל, להכשרת שטחים חדשים לבניה וממילא מתעורר הצורך בהקצאת שטחי ציבור, שבדרך כלל מיועדים לשרת את המגרשים החדשים. כדוגמת דרכי גישה, שטחי ציבור פתוחים (פארקים), מבני ציבור שונים כגני ילדים ועוד.

2. בהפרשות לצרכי ציבור במסגרת הליכי איחוד וחלוקה מתעוררת דרישה להבחין בין צורך ציבורי מקומי (היינו, צורכי תושבי שכונה מסוימת); לבין צורך ציבורי אזורי (היינו, צורכי ישוב מסוים); לבין צורך ציבורי ארצי (היינו, צורכי "העם" כולו).

3. נראה שמקורה של הבחנה זו במאמרה של פרופ' דפנה לוינסון-זמיר[4] משנת 1995. כנגד הפרקטיקה שנהגה אז, לוינסון-זמיר טענה כי "חלוקה חדשה צריכה להיות מיועדת לפתרון בעיותיה של קבוצה מוגדרת ומוגבלת: בעלי המקרקעין הכפופים לחלוקה" בלבד (שם, עמ' 397). לוינסון-זמיר הצביעה על כך ש"לעיתים, מנוצל ההליך כדי להעניק הטבות לבעלי-מקרקעין שמחוץ לאיזור החלוקה ואף לציבור בכללותו". בהקשר זה לוינסון-זמיר ביקרה את פסיקת בית המשפט העליון בפרשות בר, איראני ועוד שבהם נעשו הפרשות לצרכי ציבור החורגים מצרכי בעלי הקרקעות בתחומי החלוקה מחדש.

4. לדעת לוינסון-זמיר, "שימוש בחלוקה חדשה כדי להפקיע מקרקעין לצורך פרויקט ציבורי שישרת אוכלוסייה רחבה הרבה יותר... כאשר בעלי המקרקעין הכפופים לחלוקה החדשה אינם הנהנים העיקריים מהסדריה... היא בלתי צודקת" (שם, שם). יוצא משיטתה שיש להראות "קשר סיבתי", במובן זה שהפרויקט הציבורי "תרם תרומה ממשית" להשבחה שנוצרה מן החלוקה החדשה.

5. נראה כי ברבות השנים, הבחנה זו בהליכי איחוד וחלוקה אומצה על ידי מוסדות התכנון ועמד עליה גם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי), עו"ד ארז קמיניץ, במספר גילויי דעת שיצאו תחת ידו בשנים האחרונות (2018-2016).[5], [6], [7]

6. הבחנה זו הולידה גם קביעות לפיהן אין לעשות שימוש באמצעי של איחוד וחלוקה למטרות פיצוי גרידא שאינן נובעות מצרכי התכנון של אותו מתחם קרקע. כך קבע למשל בית המשפט העליון בעניין בן משה,[8] בשנת 2016, כלהלן:

"מכשיר האיחוד וחלוקה, בהסכמת הבעלים או שלא בהסכמתם, המוסדר בסימן ז' לפרק ג' (סעיפים 128-120) לחוק התכנון והבניה, הוא אמצעי תכנוני שנועד לאפשר ולהקל על ביצוע תכנון של חטיבת קרקע נתונה לייעודים שהוגדרו, ואין לעשות שימוש באמצעי זה למטרות פיצוי גרידא שאינן נובעות מצרכי התכנון של אותו מתחם קרקע. בהתאם לכך, ההחלטה בדבר הכללתן או אי הכללתן של חלקות קרקע במסגרת תכנית האיחוד וחלוקה צריכה להיות מעוגנת בצרכי התכנון של חטיבת הקרקע בה מדובר ולא בשיקולים חיצוניים הזרים לענין (למהותן של תכניות איחוד וחלוקה וההצדקות והתכליות שביסודן ראו: שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך ב בעמ' 1129 ואילך (2015)).

בהתאם לכך, הגישה העקרונית הנקוטה בידי מוסדות התכנון והייעוץ המשפטי לממשלה המנחה את מוסדות התכנון, שוללת שימוש במכשיר האיחוד וחלוקה לשם פיצוי בעלי קרקע גובלת שאינה דרושה לתכנון חטיבת הקרקע מושא התכנית אך לצרכי פיצוי בעלי הזכויות בקרקע. גישה זו קיבלה ביטוי אף בהליכים שונים לפנינו (עע"מ 7277/10 המועצה הארצית לתכנון ולבניה נ' מועצה מקומית גבעת שמואל [פורסם בנבו] (7.11.2011); ולאחרונה: עע"מ 29/16 משעל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז [פורסם בנבו] (17.11.2016))."

 7. לאחרונה (יוני 2019) שב בית המשפט העליון וקבע כי "החלטה בדבר הכללת מקרקעין בתחום המיועד לאיחוד וחלוקה, צריכה להתקבל על בסיס שיקולי תכנון וקידום יעדי התכנית, ואין הרשות רשאית לעשות כן מטעמים של פיצוי בעלי המקרקעין" (עניין כרמלי, פסקה 55). בעניין כרמלי דובר בהוספת מחלף לכביש ארצי ונקבע ש"אף שהקמתו נדרשת לצורך ביצוע התכנית, זיקתו התכנונית חורגת מגבולותיה של התכנית" (שם, פסקה 56 סיפא).

8. על דברים דומים חזר בית המשפט העליון בעע"מ 2279/19 הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) נ' נוימן, פסקה 17 (פורסם בנבו, 24.7.2019).

9. בעניין מסרי (2018), בית המשפט העליון עמד על כך ש"ההיבט הקהילתי צריך שיזכה אפוא לדגש מיוחד שעה שמטרת ההפקעה ... היא לצרכים מקומיים-קהילתיים והנפקע הוא פרט הנמנה על הקהילה שמטרת ההפקעה באה לשרת" (שם, פסקה 93). נאמר שם כי "מידת הגשמת ערך הקהילה בהפקעה היא שיקול שעשוי להשפיע על הפגיעה המותרת בקניינו של הפרט לטובת רווחת הקהילה שעליה הוא נמנה".

ראו גם: עת"מ 35827-09-16 טיקוצינסקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקאות 43-41 (פורסם בנבו, 30.4.2017); עע"מ 4762/17 טיקוצ'ינסקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (פורסם בנבו, 16.7.2018).

10. מכאן שלדעת המשנה ליועמ"ש, אין מכלילים צרכים ציבוריים ארציים, כדוגמת דרך בין עירונית, במתחמים לאיחוד וחלוקה. זאת מתוך תפיסה שאין להטיל את נטל רכישת הקרקע עבור צרכים אלה על קבוצה מצומצמת של תושבי שכונה שבמתחם האיחוד והחלוקה.

11. היינו, ככלל, מתחם איחוד וחלוקה יכול לכלול רק את מה שניתן להצביע על זיקתו התכנונית הישירה למתחם האיחוד והחלוקה.

12. קיימים צרכים ציבוריים שסיווגם כארצי, אזורי או מקומי הוא "פשוט" יותר באופן יחסי. אולם, קיימים צרכים שסיווגם מורכב יותר, בעיקר מקום שבו הדבר משמש צורך "כפול" או "משולב" – ארצי לצד אזורי, או מקומי לצד ארצי וכו'. מקרים מורכבים מעין אלו הובילו למשל להכללת דרך מקומית בעלת חשיבות אזורית, מחציתה במתחם איחוד וחלוקה ומחציתה מחוצה לו (וסימונה להפקעה).

13. יש לציין כי משפט האיחוד והחלוקה לא קפא על שמריו אלא פיתוחו נמשך ממקרה למקרה.

14. כך, בשנת 2016 המשנה ליועץ המשפט לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, הבהיר כי "נוכח עקרון האחריות החברתית של הקנין מוסכם כי שטחים לשירותים ציבוריים מוניציפאליים שנועדו לשרת בעיקר את השטח לפיתוח הרלבנטי לתכנית האיחוד והחלוקה ויש קשר אדוק בינם לבין שטחי הפיתוח בגדרי התכנית, יכללו בטבלאות ההקצאה והאיזון גם אם יש בהם כדי לשרת, במידה מסוימת, אוכלוסיות נוספות ברמה המקומית" (ה"ש 35, פסקה 8).

15. בשנת 2016 המשנה ליועמ"ש הביע עמדתו כי ניתן לכלול גן-עירוני בהוד השרון, במתחם איחוד וחלוקה, אך לא ניתן לכלול גן-לאומי (ה"ש 34 לעיל). באותו מקרה המשנה ליועמ"ש התייחס לשינוי חקיקתי שיאפשר לדעתו את הרחבת השימוש בכלי של איחוד וחלוקה בהקשר זה (שם, פסקה 11).

16. באותה שנה (2016), היועמ"ש גם הכיר בהכללת חלקים מסוימים משטחי פארק עירוני בפתח תקווה בתחומי תכנית איחוד וחלוקה, לפי מידת קרבתם הגיאוגרפית לשכונת המגורים (ה"ש 35 לעיל).

17. במקרה אחר, באוגוסט 2018 המשנה ליועמ"ש הביע עמדתו כי באופן עקרוני ניתן לכלול תשתית רכבת קלה במתחם לאיחוד וחלוקה במתחם חוף התכלת בהרצליה (ה"ש 36 לעיל). לדבריו (שם, פסקה 2):

"בשונה מדרך אזורית, תשתית הרכבת הקלה כוללת באופן מובנה גם תחנות מקומיות, ומשכך יש אפשרות לבחון את מקטעי הדרך בין תחנות אלו באופן ממוקד, כך שההיבט המקומי שלהם מודגש. יתרה מכך, אין ספק כי יש בתשתית הרכבת הקלה לשנות את אופי השכונה שבה היא עוברת, באופן משמעותי יותר מדרך אזורית, ולעיתים אף להעלות את ערך הנכסים בשכונה. מובן כי יש לתחם את הקטע הרלוונטי למתחם/שכונה, ולכלול רק את מה שניתן להצביע על זיקתו התכנונית הישירה למתחם לאיחוד וחלוקה. על כך יש להוסיף, כי בימים בהם מגמת התכנון היא ציפוף הולך וגובר, לא ניתן להכביר במילים על חשיבותה של התחבורה הציבורית. האינטרס הציבורי החשוב בקידום התחבורה הציבורית מטיל אחריות חברתית מוגברת על בעלי הקניין, וגם שיקול זה נכון שיילקח בחשבון בעת בחינת זקיתה של הרכבת הקלה לשכונות מגורים. לפיכך אין מניעה אפריורית לכלול את תשתית הרכבת הקלה בתכנית איחוד וחלוקה, אולם כמובן יש לערוך בחינה פרטנית בכל מקרה ומקרה".

18. יוער כי לדעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה "גם אם ישונה הדין, אין הצדקה לקבוע כי כל תכנית שיש עמה ערך חברתי, ולו רחב ככל שיהיה, תוכל  להטיל את נטל השיתוף בעלות מימונו של ערך זה על בעלי הקרקעות במתחם לפיתוח. לשון אחר- גם אם בעתיד יורחב המעגל שראוי שישתתף במימון תוכנית איחוד וחלוקה, עדיין נדרש שיהיה קשר סיבתי תכנוני מסוים בין מתחם הצורך הציבורי ובין המתחם המיועד לשימושים סחירים" (ה"ש 34 לעיל, בפסקה 13).