קנסות מנהליים בעבירות על חוק התכנון והבניה, תיקון 116 לחוק, ומה שביניהם.....
האפשרות להטיל קנסות מנהליים על עבירות על חוק התכנון והבניה, ותיקון 116 לחוק (המכונה "חוק קמיניץ"), נמצאים בחודשים האחרונים בכותרות.
הנושא התגלגל אל המערכה הפוליטית והנפיק הצהרות, הבטחות ודרישות קואליציוניות. אלו מכאן (הרשימה המשותפת) ואלו משם (המגזר החקלאי), וביניהם עוד אחרים דורשים או מבטיחים את ביטולם של תיקוני החוק.
ברשימה הקצרה כאן אנסה לעשות קצת סדר בתיקונים ולהבהיר אותם במעט.
תיקון 116 לחוק התכנון והבניה ביקש לעשות סדר בפרק האכיפה שבחוק התכנון והבניה, לתקן כשלים בו, להתאים אותו טוב יותר למקרים השונים, ולהוסיף לו כלי אכיפה.
בטרם תיקון 116 לא היו בידיי גורמי האכיפה כלים משמעותיים מלבד הגשת כתב אישום פלילי. אומנם בנוסח הקודם לחוק נמצאו גם צווים, אלא שהצווים המנהליים היו מוגבלים מאוד; והצווים השיפוטיים פורשו באופן שלמעשה רוקן אותם מתוכן; כך שבהרבה מקרים, לא נותרה ברירה בידיי התובע אלא לנקוט בהליך פלילי.
תיקון החוק ביקש להגדיל את ארגז הכלים, ולאפשר בחירה של אמצעי מתאים לכל מקרה, מתוך מנעד כלים אפשריים. בהבנה כי לא הכל פלילי ולא נכון לטפל בהכל באמצעים פליליים, החוק ביקש לאפשר דרכי אכיפה מתאימים והולמים יותר.
כך במסגרת התיקון לחוק הורחבה התחולה של הצווים המנהליים המורים על הפסקת עבודה, או על הריסה. והוסף צו מנהלי חדש המורה על הפסקת שימוש; הובהר כי צו הפסקת שימוש שיפוטי הינו עצמאי ואינו מותנה בהגשת כתב אישום פלילי, והוסף צו שיפוטי חדש של הפסקת עיסוק.
וכך הוספה האפשרות להטיל קנסות מנהליים על העבירות הנפוצות בחוק התכנון והבניה (עבודה אסורה, שימוש אסור והפרת צו). אפשרות זו עוגנה במסגרת תיקון חוק העבירות המנהליות, ובמסגרת תקנות העבירות המנהליות (קנס מנהלי – תכנון ובניה).
תיקון חוק העבירות המנהליות קובע, כי כאשר המדינה, או ועדות מקומות לתכנון ולבניה מוסמכות (ועדות מקומיות עצמאיות או עצמאיות מיוחדות), אוכפת את חוק התכנון והבניה, הן יעשו כן באמצעות הטלת קנס מנהלי, ולא באמצעות כתבי אישום פליליים (זאת למעט במקרים חריגים). ברחבי ישראל 23 ועדות מקומיות מסומכות, ובמחוז דרום – 5 ועדות מוסמכות (באר שבע, אשדוד, נתיבות, להבים, נאות חובב).
הדרך לאכוף באמצעות קנס מנהלי, מתחילה באותו אופן בו מתחילה האכיפה הפלילית – חקירה ואיסוף תיק חקירה מספיק לגיבוש כתב אישום. אלא, שבמקום הגשת כתב אישום, אל החשוד בביצוע העבירה תשלח התראה הקוראת לו להפסיק את העבירה בתוך 30 ימים (ברוב המקרים ניתן לבקש את הארכת תקופת ההתראה). אם החשוד יפסיק את העבירה יסתיים ההליך בלא כלום, אבל אם ימשיך בה יוטלו עליו קנסות כבדים – שמגיעים ל- 600,000 ₪ בגין הבניה, ו- 600,000 ₪ בגין השימוש, וניתן להוסיף גם קנס יומי בגין המשך השימוש. הדרך להתמודד עם הודעת קנס מנהלי הינה הגשת בקשה לביטול הקנס, או בקשה להישפט בהליך פלילי רגיל.
תיקון החוק, מביא למעשה לשינוי תפיסה משמעותי באכיפה של עבירות מסוג זה. למעשה המחוקק בחר להחליף את דרך האכיפה הפלילית שהייתה נהוגה עד אז, במסלול של "מקל וגזר" - מצד אחד קנס גבוה מאוד ומהיר, ומצד שני אם העבירה תפסק או תוכשר יבוטל ההליך.
לדרך האכיפה באמצעות קנסות מנהליים כוונות ומטרות טובות – ככלל אכיפת עבירה על חוק התכנון והבניה אינה צריכה להיעשות באמצעים פליליים. דרך של אכיפה מנהלית צפויה לשפר את האכיפה, להקל על העומס בבתי המשפט; ולהעניק אפשרות למי שעבר על חוק התכנון והבניה, להפסיק את העבירה בטרם יענש, או לשאת בעונש מתאים בלא שיוכתם בכתם של הרשעה פלילית.
אלא שהיישום אינו קל והוא בעייתי. מסלול זה מעורר שאלות וקשיים, וביניהם האם מסלול של קנסות מנהליים מתאים להטלת קנסות בסכומים שיכולים להגיע למעל למליון שקלים (עד תיקון זה נעשה שימוש במסלול זה לקנסות בסף אלפי שקלים בודדים); טענות לחוסר שוויון בין מי שבונה בוועדות מקומיות "רגילות" לאלו שבונים בוועדות מקומיות מוסמכות, או לאלו שהחוק נאכף בעניינם ע"י המדינה; בעיות באכיפת החוק באמצעות קנסות מנהליים נגד בעלי מקצוע (מהנדסים ואדריכלים) שאינם יכולים להפסיק את העבירה; אבחנה בין תאגידים (עליהם ניתן להטיל קנסות מנהליים), לבין המנהלים ובעלי תפקיד בהם (עליהם לא ניתן להטיל קנס מנהלי ולכן האכיפה תהיה פלילית), ועוד.
בהקשר של רשימה זו, נכון לציין אמצעי נוסף, שאף הוא חדש יחסית – סגירת תיק בהסדר (סעיפים 67א - 67 יב' לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב]). במסגרתו ניתן בטרם הגשת כתב אישום בעבירה על חוק התכנון והבניה, לערוך הסדר בין התביעה לחשוד, במסגרתו יקבעו תנאים אשר בביצועם התיק יסגר ולא יוגש כתב אישום (התנאים הנפוצים – הכשרה או הריסה בתום שנה, וקנס בסך של עד 29,200 ש"ח).
תיקוני חוק וכלים אלו מחייבים את התובע להפעיל שיקול דעת, ולבחון איזה אמצעי הינו המתאים ביותר למקרה. לסניגור התיקונים מאפשרים מרחב גדול של טענות ואפשרות לתקוף את אמצעי האכיפה שנבחר ולטעון לאמצעי מידתי יותר.
תיקון החוק הינו חדש למדי. כך לדוגמה, האפשרות להטיל קנסות מנהליים בעבירות שבוצעו במבנים המשמשים למגורים אך לפני מספר חודשים בסוף אוקטובר 2019. כך שבתי המשפט עוד צפויים להידרש לטענות השונות בתקופה הקרובה, והפסיקה תצטרך להכריע בהן.
הכותב: עו"ד אשר זליגר, שותף במשרד אגמון ושות', רוזנברג הכהן ושות', היה בתפקידו הקודם, ממונה על אכיפת חוק התכנון והבניה במחוזות מרכז ותל אביב פרקליטות המדינה, והיה שותף להליך החקיקה של תיקון 116 לחוק התכנון והבניה.
בשנה האחרונה עו"ד זליגר מייצג ומסייע ללקוחות המשרד בהתמודדות עם הליכי אכיפה והרגולציה.
