במאמר זה נסקור סוגיה שהתעוררה במסגרת תיק המטופל במחלקת תכנון ובניה במשרד אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות', הנוגע לבקשתה של עיריית נתיבות להרחיב את תחום השיפוט שלה על חשבון שטח שמצוי היום בתחומה המוניציפאלי של שדות נגב, וזאת על מנת להקים בו שכונה חדשה של נתיבות עבור האוכלוסייה החרדית.
משרדנו מייצג בהליך זה את המועצה האזורית שדות נגב, והוא ליווה ומלווה אותה בשני הליכים שיזמה במקביל עיריית נתיבות:
האחד – בקשה לשינוי גבולות מוניציפאליים שהגישה נתיבות לשר הפנים, במסגרתה ביקשה להעביר לתחומה שטח של כ- 150 דונם השייך היום לשדות נגב ומיועד כשטח עתודה עבור צורכי הציבור של שדות נגב.
והשני – הליך תכנוני מול מוסדות התכנון: תכנית מועדפת לדיור (תמל 1090) שהגישה נתיבות לועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיון ("הותמ"ל") להקמת 1,700 יחידות דיור חדשות, המתפרשת על פני שטח של כ- 550 דונם, כאשר כ- 150 דונם מתוכם הם אותם שטחים המצויים היום בתחום השיפוט של שדות נגב, אותם ביקשה נתיבות לתכנן לצרכיה לטובת הקמת 750 יחידות דיור.
על רקע זה התעוררה הסוגייה של סדר קדימויות בעת קידום הליכי שינוי גבולות המבוקשים לצורך השגת מטרה תכנונית ספציפית.
בית המשפט העליון שנדרש בעבר לסוגיה דומה, במסגרת בג"צ 2689/00 מועצה אזורית גליל התחתון נ' שר הפנים, ציין כי מצב דברים זה מציב את הדילמה הבאה:
אם החלטת שר הפנים להעברת השטח תתקבל לפני החלטת מוסדות התכנון, קיים חשש שהעברת השטח תתברר כמיותרת, זאת במידה ומוסדות התכנון לא יסכימו לבצע את השינוי התכנוני המבוקש.
לעומת זאת, אם החלטת מוסד התכנון תקדים את ההחלטה של שר הפנים, עשוי להיווצר קושי אחר – ככל שמוסדות התכנון ישנו את ייעוד השטח, אך בסופו של יום שר הפנים יסרב לבקשה להעברת השטח, ייוותר השטח בתחומה של הרשות המקומית הנוכחית, אך יהיה מיועד למטרה תכנונית שאותה רשות מקומית לא מעוניינת לקדם ולממש.
בעניינה של נתיבות, הותמ"ל אכן הזדרזה ואישרה את תמל 1090 טרם הכרעת שר הפנים בבקשתה של נתיבות לסיפוח השטח של שדות נגב.
משרדנו הגיש עתירה מנהלית כנגד החלטתה של הותמ"ל לבית המשפט המחוזי בבאר שבע, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים - עת"מ (ב"ש) 23636-05-19 המועצה האזורית שדות נגב נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור.
במסגרת עתירה זו, שטופלה באמצעות עורכי הדין אברם פורטן וקירה לרנר, הדגמנו בפני בית המשפט מדוע החלטתה של הותמ"ל לאשר את תמל 1090, שהקדימה את החלטתו של שר הפנים, אינה סבירה והיא מעוררת דילמות וקשיים תכנוניים, משפטיים ומעשיים רבים וזאת גם הרבה מעבר לדילמה עליה הצביע בית המשפט העליון בבג"צ 2689/00.
ואכן, לאחר ששמע את הדברים, קיבל בית המשפט את טענותינו, ובהתאם לכך, בפסק הדין שניתן ביום 18.11.2019, ביטל את תמ"ל 1090 כולה.
כך, קבע בית המשפט כי בהתאם לדיני התכנון והבניה רשות מקומית מוסמכת לקדם ולהגיש תכנית בתחום שיפוטה בלבד, והוא קבע כי הגשת תמל 1090 על ידי נתיבות, כשהיא כוללת שטחים המצויים בתחום שיפוט של שדות נגב, נעשתה ללא סמכות ובניגוד גמור להוראות דיני התכנון והבניה.
עוד קבע בית המשפט, כי כל עוד לא ניתנה החלטתו של שר הפנים בבקשה להעברת השטח, מדובר בשטח השייך לשדות נגב, ומצוי בתחומו של ישוב כפרי תקומה, ישוב שמספר יחידות הדיור המותר בו מוגבל ל- 500 יחידות בלבד, וזאת בהתאם להוראותיה של תמ"א 35 – תכנית מתאר ארצית הקובעת את מדיניות התכנון ופריסת היישובים בישראל.
במסגרת תמל 1090 אושרו בגבולות מושב תקומה 750 יחידות דיור חדשות, שהן לבדן מהוות חריגה ממספר יחידות הדיור המקסימלי המותר בישוב תקומה לפי תמ"א 35. לפיכך קבע בית המשפט כי "כל עוד מדובר בשטח הישוב תקומה, שהוא יישוב כפרי, לא ניתן לאשר בתחומי תקומה כמות יחידות דיור העולה על המגבלה בתמ"א 35, גם לא במסגרת תכנית מועדפת לדיור".
כן קבע בית המשפט כי גם אם לא היה מדובר בבנייה ביישוב תקומה, עד לסיום הליך שינוי הגבולות, יחידות הדיור שאמורות להיבנות לפי תמל 1090 לא משויכות לנתיבות. ובמקרה כזה, כך קבע, מדובר, למעשה, בהקמת ישוב חדש, דבר שאינו מצוי בסמכותה של הותמ"ל.
בית המשפט הדגיש כי הדבר מעורר גם קשיים מעשיים, כך למשל לעניין הוצאת היתרי הבניה עבור יחידות הדיור החדשות – נושא שאינו נתון לסמכותה של נתיבות עד לשינוי גבולות השיפוט בהתאם לבקשתה (ככל שתתקבל). וכך גם בשאלת מתן שירותים מוניציפאליים לתושבי השכונה החדשה, דבר שללא השלמת הליך שינוי הגבולות (ככל שיאושר), אינו נתון לסמכותה של נתיבות.
לאור קשיים מהותיים אלה ביקר בית המשפט, בחריפות, את החלטתה של הותמ"ל, שהזדרזה ושינתה את ייעוד השטח טרם מתן החלטתו של שר הפנים בבקשת נתיבות לשינוי גבולות. בית המשפט ציין כי החלטה זו הביאה למצב אבסורדי שבו "גם לאחר אישור התכנית, היא לא תביא לתגבור מהיר של היצע הדיור, ומימושה ימתין לשינוי הגבולות, שלא ברור אם ומתי יתבצע".
בהתאם קבע בית המשפט כי במצב זה לא ניתן היה לנהל הליכי תכנון טרם השלמת הליך שינוי הגבולות, ככל שישונו.
בית המשפט קבע כי לאור הפגמים המפורטים לעיל, "היורדים לשורש הליכי הכנת התכנית והגשתה", לא ניתן להסתפק בביטול תמל 1090 רק לגבי החלק החל על השטח של שדות נגב, ויש לבטל את תמל 1090 כולה.
פסק דין זה ממחיש היטב את השיקולים הרבים והמורכבים שיש לקחת בחשבון בעת הכנת וקידום תוכניות, ובהם שיקולים סטטוטוריים, תכנוניים, משפטיים, מוניציפאליים, שיקולים במישור הסמכות, שיקולים במישור שיקול הדעת, שיקולים מעשיים ופרקטיים שונים ועוד.
הליך זה גם ממחיש היטב מדוע הליכי קידום תוכניות הינם הליכים מורכבים ומסובכים, הדורשים ניסיון רב וידע מעמיק בתחומים משפטיים שונים – דיני התכנון והבניה, דינים מוניציפאליים ועוד; הבנת היררכיה בין תוכניות מתאר (תוכניות מתאר ארציות, מחוזיות, מקומיות, תכניות במסלול הותמ"ל); בחינת שיקולים מנהליים ועוד.
לסיום הדברים, ולמען הגילוי הנאות, נציין כי בחודש ינואר 2020 הגישו המדינה ועיריית נתיבות ערעור לבית המשפט העליון על פסק הדין הנ"ל של בית המשפט המחוזי (עע"מ 29/20, 69/20).
משרדנו מלווה את שדות נגב גם בהליכי הערעור בבית המשפט העליון.
במקביל משרדנו ליווה ומלווה את שדות נגב בהליכים בבקשתה של נתיבות לשינוי תחומי השיפוט.
משרד אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות' הינו אחד המשרדים המובילים בישראל והוא כולל מגוון מחלקות בעלות מוניטין רב, מומחיות וניסיון מוכח. מחלקת התכנון והבניה במשרד הינה בין המובילות בישראל, המחלקה מלווה את לקוחותיה בכל עניין הנוגע להליכי התכנון והבניה, דיני הרשויות המקומיות, מקרקעין, משפט מנהלי ועוד.
כתבה: קירה לרנר, עו"ד - שותפה במשרד אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות'
טיפלו בתיק: אברם פורטן, עו"ד – שותף מנהל במשרד אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות'; קירה לרנר ,עו"ד
